Die Pläne der israelischen Regierung für eine Justizreform stoßen im In- und Ausland auf heftige Kritik. Doch bei näherer Betrachtung unter Einbeziehung von Genese und Status Quo erscheint die Reform weder übereilt noch unangemessen, meint Josias Terschüren, Bereichsleiter Politik und Gesellschaft bei Christen an der Seite Israels. Ein Kontrapunkt zur aktuellen Debatte.
Schon in der Tora etabliert Gott das Prinzip der Gewaltenteilung, indem er in Israel die Ämter von König, Priester und Prophet einsetzt, sie voneinander abgrenzt und jeweils mit eigenen Rechten und Pflichten ausstattet. Bibelgläubige Christen, wie John Locke oder die „Founding Fathers“ entwickelten während der Aufklärung gegen Ende des 17. und im 18. Jahrhundert auf dieser Grundlage das urdemokratische Prinzip von „Checks und Balances“. Seither hat sich die Anschauung durchgesetzt, dass sich die politischen Gewalten gegenseitig kontrollieren und in ihrem Machtspektrum ausgleichen müssen, um das Hervorkommen einer ins Diktatorische neigenden Machtfülle einer Gewalt zulasten der anderen zu verhindern.
Machtgefüge in der Schräglage
Im modernen Staat Israel ist dieses Machtgefüge seit den 90er Jahren in eine Schräglage geraten. Die israelische Judikative besitzt eine für westliche Demokratien ungewöhnlich große Machtfülle. Der seit Jahren schwelende Konflikt zwischen den Gewalten eskalierte, als die Judikative im Jahr 2019 nur wenige Wochen vor den Wahlen ankündigte, Anklage gegen Benjamin Netanjahu erheben zu wollen, während er als amtierender Premierminister zugleich oberster Vertreter der Exekutive war. Kritiker des ungewöhnlichen Schrittes verweisen auf schwere Anklagepunkte mit Argumenten, die augenscheinlich aus politischen Motiven erhoben worden seien.
Der damalige oberste Rechtsberater und Generalstaatsanwalt Avichai Mandelblit löste mit seiner Anklageerhebung ein politisches Beben aus. Netanjahu, der an der Wahlurne weiterhin erfolgreich blieb, konnte das rechte Lager nicht mehr zusammenhalten. Aus dem daraus resultierenden politischen Chaos und dreieinhalbjährigen Wahlmarathon ging Netanjahu schließlich als Sieger hervor, nachdem die Anklagen gegen ihn vor Gericht durch Zeugenaussagen zunehmend pulverisiert worden waren. Selbst in dem vorherrschenden ultra-polarisierten Klima verlor Netanjahu zu keiner Zeit an Popularität oder Gefolgschaft in Partei und Wählergunst.
Seit mehr als zwei Jahrzehnten auf der Agenda
Bei der letzten Wahl war die Justizreform das bestimmende Thema. Schon seit mehr als 20 Jahren steht sie auf der politischen Agenda israelischer Regierungen verschiedenster Prägung. Die Notwendigkeit einer Justizreform bestreitet niemand. Ausgestaltung und Umfang sind der Streitpunkt. Netanjahus Likud und seine späteren Koalitionspartner waren in der letzten Wahl alle mit klaren Wahlprogrammen zugunsten einer umfassenden Justizreform angetreten.
Ihr deutlicher Sieg bedeutete zugleich den Wählerauftrag, dieses Problem endlich anzugehen. Und das taten sie. Die neugewählte Netanjahu-Regierung war kaum 14 Tage im Amt, als der frisch ernannte Justizminister Yariv Levin schon die Pläne des Likud für die angedachte Justizreform vorlegte und begann, im Ausschuss für Verfassung, Recht und Gerechtigkeit Anhörungen dazu abzuhalten. Jahrelang waren die Probleme bekannt, die Pläne in der Mache. Von Improvisation oder politischen Schnellschüssen kann keine Rede sein.
Im Kern setzt die Reform an vier Stellen an, um Veränderungen vorzunehmen:
1. Nominierungsprozess für Richter
Richter werden in Israel vom Staatspräsidenten ernannt, der dabei stets dem Beschluss eines 9-köpfigen Komitees folgt. Drei Mitglieder des Obersten Gerichts besitzen dort quasi-Vetomacht, da oberste Richter mit 7 von 9 Stimmen gewählt werden müssen und die Richter bislang stehts geschlossen votiert haben. Selbst bei Nominationen niedrigstehender Richter, die mit einfacher Mehrheit entschieden werden, stimmen historisch die zwei Delegierten der Anwaltskammer immer im Tandem mit den drei obersten Richtern. Die demokratisch gewählten Vertreter sind im Komitee stets in der Minderheit.
In vielen Demokratien ist es Usus, dass Richterposten niedrigerer Gerichte durch Expertenkommissionen, etwa Vertreter der Anwaltskammern oder andere Richter höherer Gerichte nach fachlichen Kriterien bestimmt werden, während die Besetzung höherer Richterposten durch demokratisch legitimierte Vertreter bestimmt wird. Das ist in Israel nicht der Fall. Dort gib es keine Ebene, ab der Vertreter der anderen Gewalten über die Besetzung hoher Positionen an den Gerichten entscheiden würden. Die eine Expertenkommission bestimmt entlang der vetobewährten Linie der obersten Richter über sämtliche Richterbenennungen im Land.
Die Judikative bestimmt somit die Besetzung der Judikative. Das läuft dem Prinzip von Checks und Balances zuwider. Und führte zu ideologischer Einseitigkeit und Schlagseite an israelischen Gerichten. Levin schlägt keine Abschaffung des Komitees vor, sondern dessen Neuordnung, sodass Regierung und Parlament zusammen die Mehrheit und die Richter keine Sperrminorität mehr hätten. Die personelle Veränderung des bestehenden Obersten Gerichts geschähe danach in dem Tempo, in dem Richter wegen Ruhestand (ab 70 Jahren) oder im Todesfall ausscheiden. Und das ist brisant, denn die Präsidentin des Obersten Gerichts, Esther Hayut, und ihre Kollegin Anat Baron werden beide altersbedingt im Oktober 2023 ausscheiden. Die nachnominierten Richter werden die juristische Szenerie über Jahrzehnte mitprägen können. Das erhöht natürlich die Einsätze in einem ohnehin schon intensiven Ringen. Ein ähnlich heftig ausgetragener Kampf, wie um den amerikanischen Supreme Court in den letzten Jahren, deutet sich an.
Kritiker monieren bei der Neuordnung des Komitees die Gefahr der politischen Einflussnahme. Ohne Zweifel, die Unabhängigkeit der Justiz ist ein hohes Gut. Das gilt es zu wahren. Das hat auch Netanjahu stets betont. Doch auch in anderen Demokratien wird dieses Gut nicht dadurch gefährdet, dass Vertreter der anderen Gewalten über die Besetzung der höchsten Richterposten bestimmen.
2. Die Autorität des Obersten Gerichts, Gesetze für nichtig zu erklären
Israel ist einer von sechs Staaten der Welt, der über keine Verfassung verfügt. Sein Staatswesen wird durch einige Grundgesetze geregelt, die aber von der Knesset bislang nie als einheitliche Verfassung beschlossen und eingesetzt worden sind. Grundgesetze werden von der Knesset, wenn nicht im Gesetz anders geregelt, mit einfacher Mehrheit beschlossen und können ebenso auch wieder abgeändert werden. Der Präsident des Obersten Gerichts, Aharon Barak, entschied 1995 konträr zur bis dahin geltenden Auffassung der Gerichte, dass die Grundgesetze als Verfassung angesehen werden sollten.
Durch Baraks Entscheidung, die er als „konstitutionelle Revolution“ bezeichnete, wurde ein unvollständiger Korpus von Grundgesetzen de facto in Verfassungsrang gehoben, der aber die Kernkompetenz des Obersten Gerichts, von der Knesset erlassene Gesetze für nichtig erklären zu können, einerseits einsetzte, andererseits aber nicht genauer definierte. Das führte dazu, dass das Oberste Gericht als Verfassungsgericht ermächtigt und die legislative Vormachtstellung der Knesset empfindlich eingeschränkt wurde. Es bestehen begründete Zweifel an der Legalität dieser Entwicklung, die dazu geführt hat, dass heute das Mittel gerichtlicher Überprüfung in Israel um ein Vielfaches häufiger und breiter eingesetzt wird als in anderen Ländern. Denn seit Aharon Barak ist alles justiziabel. Jede natürliche oder juristische Person in Israel darf das Oberste Gericht direkt ohne Umwege durch die Instanzen anrufen. Das Oberste Gericht entscheidet dabei selbst, welche Fälle es annimmt.
Yariv Levins Vorschlag bewahrt das Mittel gerichtlicher Überprüfung, anstatt es, wie von einigen Kritikern gefordert, abzuschaffen. Aber er schränkt es ein und gesteht der Knesset die Möglichkeit zu, die Entscheidung des Obersten Gerichts, ein Gesetz als nichtig zu erklären, mit einfacher Mehrheit zu überstimmen und juristisch niedergeschlagene Gesetze wiedereinzusetzen. Es sei denn, das Oberste Gericht votierte einstimmig gegen ein Gesetz, dann dürfte die Knesset es nicht wiedereinsetzen. Das könnte ein Schlüssel für eine neu zu findende Balance sein, hier läge eine Chance für Vermittlung unter den beiden Gewalten, wenn sie in solch einem Verfahren gemeinsam Verfassungsrechtlichkeit auszutarieren hätten. Vor allem, wenn durch die Novellierung des Nominationsverfahrens Meinungsvielfalt auf den Richterstühlen des Obersten Gerichts möglich würde und somit Einstimmigkeit auch dort nur durch Diskurs und Kompromisse zu erreichen wäre. Solch ein System birgt das Potenzial, das momentane Gegeneinander der Gewalten in ein Miteinander zu verwandeln.
Die israelische Demokratie hat an der Stelle gerade eine Suppe auszulöffeln, die ihr die Gründergeneration eingebrockt hat. Denn die Gründerväter hatten sich in der Staatsgründung zunächst vertraglich verpflichtet, die Erarbeitung und Verabschiedung einer Verfassung innerhalb eines Jahres zu erledigen, dann aber den selbst gesetzten Termin platzen lassen. Sie fanden damals schlicht keine gemeinsame Lösung. Zu unterschiedlich waren die Ansichten im Gefüge zwischen sozialistisch geprägten, atheistischen Juden und etwa den Ultra-Orthodoxen, ganz zu schweigen von der Kluft hin zu den israelischen Arabern. 75 Jahre später steht die Verabschiedung der Verfassung noch immer im Stammbuch der Politiker. Die Lösung des ausgelassenen Wachstumsschritts und das Angehen verschleppter Probleme geht heute ans Mark. So spricht Benjamin Netanjahu von der Reform als „Wiederherstellung der richtigen Balance“, während die Präsidentin des Obersten Gerichts Esther Hayut sie als „tödliche Wunde für die Unabhängigkeit der Justiz“ bezeichnet. Sie will zurücktreten, sollte die Reform wie geplant umgesetzt werden.
Sobald die Reform die drei Lesungen im Parlament passiert und von der Knesset verabschiedet wird, käme es zum Showdown. Das Oberste Gericht hätte theoretisch die Möglichkeit, das Gesetz zu bemängeln oder gar als nichtig zu erklären. Es drohte die direkte Konfrontation zwischen zwei Kerninstitutionen des Staates. Die Konsequenzen wären desaströs. Wahrscheinlicher ist, dass das Gericht diesen Schritt nicht gehen wird, sondern es bei vehementen Unmutsbekundungen belässt. Wie alle anderen Gesetze auch, wäre die Reform schließlich auf politischem Weg umkehrbar. Die nächste Regierung könnte die Gesetze jederzeit wieder mit einfacher Mehrheit kippen. Doch auch das birgt ein Risiko, nämlich den legislaturweisen Staatsumbau je nach politischer Couleur der Regierung. Das wiederum würde das wertvollste Kapital des Staates kosten: Das Vertrauen seiner Bürger.
Während um die Komponenten der Reform gestritten wird, die in Zukunft greifen soll, findet die Auseinandersetzung um das letzte Wort zwischen Knesset und Oberstem Gericht schon live statt. Und zwar über der umstrittenen Personalie Arje Deri.
3. Das Prinzip der „Unangemessenheit“
„Unangemessenheit“ als Disqualifikationsgrundlage für Gerichtsbeschlüsse gegenüber administrativen Entscheidungen der Regierung ist ein Relikt aus dem britischen System, das Israel bei seiner Gründung übernommen hat. Es wurde und wird vom Obersten Gericht häufig angewendet und hat sich zu einer Art juristischem Generalschlüssel zur politischen Einflussnahme des Gerichts entwickelt. Unangemessen ist bislang, was das Gericht als unangemessen ansieht. Das politisiert die Entscheidungen des Obersten Gerichts unnötig und beschränkt das Prärogativ der Regierung, Entscheidungen zu treffen.
Unter Bezugnahme auf „Unangemessenheit“ greift die amtierende Generalstaatsanwältin zusammen mit dem Obersten Gerichtshof in das Prärogativ der Exekutive ein, Minister unabhängig benennen und einsetzen zu können. Im Fokus diesmal steht der designierte Innenminister Arje Deri, der für Steuervergehen verurteilt wurde und aus Sicht der Judikative aufgrund von „Unangemessenheit“ deshalb nicht mehr ministrabel ist. Auch wenn Deris ethische Standards diskutabel sein mögen, steht seine Eignung rechtlich nicht infrage. Und allein auf dieser Grundlage sollte das Gericht urteilen. Netanjahu folgte zwar der Anweisung des Obersten Gerichts, Deri zu entlassen, schwor aber, alle Mittel ausschöpfen zu wollen, ihn wiedereinzusetzen. Die neue Koalition hat seither das zugrundeliegende Gesetz so abgeändert, dass die Argumentation der Judikative nicht mehr auf geltendem Recht fußt. Ende Januar stimmte sie geschlossen für die Wiedereinsetzung Deris als Innenminister. Von nun an wird der Gewaltenkonflikt ohne Samthandschuhe, dafür aber mit harten Bandagen gekämpft. Der Ausgang der Causa Deri ist noch offen. Levin schlägt vor, das undefinierte Prinzip der „Unangemessenheit“ aufzuheben. Angemessen.*
4. Demokratie statt Technokratie
Der oberste Rechtsberater der Regierung hat das Recht, der Regierung verbindliche Rechtsbescheide vorzugeben, die nicht angefochten werden können. Das Gleiche gilt für die Rechtsberater der Ministerien, die ihm unterstehen. Seither liegt die finale Entscheidung über Regierungsgeschäfte in der Hand dieser Anwälte, die noch dazu Entscheidungsgewalt darüber haben, ob sie die Regierung vor Gericht vertreten und falls nicht, ob sie anderweitigen Rechtsbeistand zulassen. Sie sind de facto die Regierung der Regierung. Levin will diese Kompetenz- und Machtfülle zerschlagen und aufteilen. Das Amt des obersten Rechtsberaters soll Kompetenzen verlieren und Rechtsberater der Ministerien sollen von den Ministern ernannt werden und diesen unterstehen.
Minister sollen außerdem frei entscheiden können, wer sie vor Gericht vertritt. Auf diese Weise könnte die Regierung wieder regieren, ohne dabei von Anwälten abzuhängen.
Die Gesellschaft ist gespalten
Seitdem Levin den Prozess der Justizreform angestoßen hat, tobt in Israel ein gesellschaftlicher Streit sondergleichen. Der Ton, das Klima und die Emotionen sind ähnlich krass, wie in den 90ern, als der damalige Premierminister Jitzchak Rabin die vermeintlichen Friedensverträge mit Palästinenserführer Jasser Arafat unterzeichnete. Levin wurde als Nazi dargestellt. In Israel eigentlich ein krasses Tabu.
Die Gegner der Reform warnen hysterisch vor dem drohenden Ende der Demokratie und beschwören gar die Gefahr eines Bürgerkriegs herauf! In diesem höchst angespannten Klima müssen der Likud und seine Verbündeten ein System aufstellen, das einerseits die Missstände behebt und andererseits ausgewogen ist. Denn sie wissen wohl, dass das politische Pendel auch zur anderen Seite ausschlagen kann. Die Macht, die sie heute der Knesset beimessen, könnte zukünftig auch gegen Interessen ihres Blocks genutzt werden. Es dürfte also genügend intrinsisches Interesse bestehen, ein ausbalanciertes System zu schaffen.
Anders als in der landläufigen Berichterstattung, die die Netanjahu-Regierung gerne als radikal brandmarkt, sind die von ihr vorgeschlagenen Justizreformen alles andere als das. Vielmehr bewegen sie sich, anders als der israelische Status Quo, völlig im Rahmen dessen, was in westlichen Demokratien gang und gäbe ist.
Der israelische Sonderfall besteht darin, dass durch Baraks „konstitutionelle Revolution“ Grundgesetze in Verfassungsrang erhoben wurden, ohne dass eine vollständige Verfassung ausgearbeitet und auf legislativem Weg verabschiedet worden wäre. Dass die Knesset hier ein Mitspracherecht einfordert, ist nur natürlich. Bleibt zu hoffen, dass das gestörte Gleichgewicht der Gewalten wiedergefunden werden kann.
In einer früheren Version des Artikels war anstelle des juristischen Terminus „Unangemessenheit“ von „Unvernünftigkeit“ die Rede. Diese freie Übersetzung des Englischen „unreasonableness“ war nicht pejorativ gemeint. Wir haben diese Ungenauigkeit korrigiert.
